Stikstof: intern salderen met reeds beëindigde activiteiten? Het mag onder voorwaarden!

Wat was er aan de hand?

De gemeenteraad van de gemeente Heiloo heeft bij besluit van 2 maart 2020 het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte en het exploitatieplan “Zandzoom 2019” vastgesteld. Dit bestemmingsplan is vastgesteld ten behoeve van de transformatie van een vrij open en groen ingericht gebied naar een nieuwe woonwijk bestaande uit 1285 woningen.

Stichting Heilloze Weg betoogt (onder meer) dat in het eerste stikstofonderzoek in het kader van interne saldering ten onrechte de stikstofuitstoot is meegenomen van agrarische activiteiten die al beëindigd waren op het moment dat het plan werd vastgesteld. Volgens de Stichting konden deze activiteiten niet worden meegenomen, omdat de peildatum voor de referentiesituatie de datum van de vaststelling van het bestemmingsplan is.

Juridisch kader

Op grond van artikel 2.7 en 2.8 van de Wet natuurbescherming (Wnb) moet een passende beoordeling worden gemaakt als een plan significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Hiervan is sprake indien het plan voorziet in ruimtelijke ontwikkelingen die ten opzichte van de referentiesituatie significante gevolgen kunnen hebben. Uit vaste jurisprudentie volgt dat onder de referentiesituatie de feitelijk, planologisch legale situatie voorafgaand aan het vaststellen van het bestemmingsplan wordt verstaan (ABRvS 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:212).

Inmiddels is bij de Afdeling meermaals de vraag aan de orde geweest wat hieronder precies dient te worden verstaan. Uitgangspunt is dat reeds beëindigde activiteiten ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan niet mogen worden meegenomen in het kader van interne saldering ten behoeve van de nieuwe ruimtelijke ontwikkeling. Met de uitspraak van 4 maart 2020 heeft de Afdeling hierop al een nuancering aangebracht. Gebruik dat weliswaar is beëindigd ten tijde van het vaststellen van het bestemmingsplan, maar reeds aanwezig was ten tijde van het opstellen van de passende beoordeling, mag in het kader van interne saldering worden betrokken. Wel acht de Afdeling het in dat verband van belang dat niet gebleken is dat in de periode tussen het maken van de passende beoordeling en het vaststellen van het plan, andere stikstofveroorzakende activiteiten hebben plaatsgevonden.

Beoordeling Afdeling

De Afdeling ziet zich in deze zaak voor de vraag gesteld of het aanvaardbaar is om bij de voortoets of passende beoordeling in het kader van interne saldering activiteiten mee te nemen die al zijn beëindigd vóór de datum van de voortoets of passende beoordeling. Zij overweegt dat dit in beginsel onaanvaardbaar is, maar ziet eveneens een uitzonderingsmogelijkheid. Zij komt tot het oordeel dat indien onomstotelijk vaststaat dat de activiteit uitsluitend is beëindigd ten behoeve van de ontwikkeling die het plan mogelijk maakt, de uitstoot van deze activiteit mag worden meegenomen ter vergelijking van de nieuwe ruimtelijke ontwikkeling die het plan mogelijk maakt.

Of hiervan sprake is, moet worden beoordeeld aan de hand van de volgende voorwaarden, aldus de Afdeling. Allereerst moet sprake zijn van een schriftelijk stuk – zoals een koopovereenkomst waarbij de locatie waarop de activiteit plaatsvond is verworven – waaruit blijkt dat de activiteit is beëindigd ten behoeve van de ontwikkeling die door het plan mogelijk wordt gemaakt. Dit schriftelijk stuk moet dateren uit de periode van beëindiging van de activiteit (of daarvoor). Daarnaast moet uitgesloten zijn dat de activiteit ook zou zijn beëindigd zonder de nieuwe ruimtelijke ontwikkeling. Verder is vereist dat in de periode tussen beëindiging van de activiteit en de vaststelling van het plan geen andere stikstofveroorzakende activiteiten zijn ontplooid op het desbetreffende perceel.

Gevolgen voor de praktijk, opletten voor aankopende ontwikkelaars

Met deze uitspraak nuanceert de Afdeling opnieuw de referentiesituatie bij vaststelling van een bestemmingsplan ten behoeve van een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling. Naast activiteiten welke zijn beëindigd ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan, maar nog bestonden op het moment van de voortoets of passende beoordeling, mogen nu ook eerder beëindigde activiteiten worden betrokken.

Ons inziens is de redenering die de Afdeling aan dit oordeel ten grondslag legt begrijpelijk. Immers, indien reeds beëindigde activiteiten niet mogen worden meegenomen in het kader van interne saldering, ontstaat het risico dat deze activiteiten langer dan nodig worden voortgezet (lees: tot het moment van de voortoets of passende beoordeling), omdat enkel op die manier de mogelijkheid van interne saldering kan worden behouden. Dit komt uiteraard het natura-2000 gebied niet ten goede.

Daar staat tegenover dat de Afdeling niet zonder meer accepteert dat reeds beëindigde activiteiten kunnen worden meegenomen. Zo moet een activiteit allereerst daadwerkelijk ten behoeve van de nieuwe ruimtelijke situatie worden beëindigd. Dat is goed te begrijpen, aangezien anders in feite elke activiteit die ooit op het perceel heeft plaatsgevonden kan worden betrokken in het kader van interne saldering. Hetzelfde geldt voor het vereiste dat tussentijds geen andere stikstofgevoelige activiteiten mogen hebben plaatsgevonden. Waar het naar onze mening echter opletten wordt, is het vereiste van een schriftelijk stuk daterend uit de tijd van of daarvoor waaruit blijkt dat de activiteit is beëindigd ten behoeve van de ontwikkeling die het plan mogelijk maakt. Een ontwikkelaar die gronden aankoopt ten behoeve van een nieuw project, zal op dat moment in een schriftelijk stuk (al) moeten opnemen dat de bestaande activiteit wordt beëindigd ten behoeve van het nieuwe project om het recht op interne saldering te behouden. Dit is een belangrijk aandachtspunt voor verwervende ontwikkelaars!

Enerzijds komt deze uitspraak tegemoet aan de problemen die zijn ontstaan inzake het toestaan van nieuwe plannen vanwege de stikstofproblematiek, nu de mogelijkheid van interne saldering wordt verruimt. Anderzijds vraagt het als gezegd in een vroeg stadium om oplettendheid van de ontwikkelaar.