Lange vergunningprocedures voor hernieuwbare energie: biedt Europese regelgeving straks uitkomst?

Over het algemeen kunnen er heel wat toestemmingen nodig zijn. Denk bijvoorbeeld bij de winning van aardwarmte – dit is uiteraard afhankelijk van de locatie en (planologische) situatie – al aan de volgende toestemmingen:

1. Vergunning voor toewijzing zoekgebied, startvergunning en vervolgvergunning.
2. Als de winningsinstallatie nog niet mogelijk is op grond van het vigerende bestemmingsplan: een nieuw bestemmingsplan (of inpassingsplan) of een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan. In dit kader is wellicht ook een milieueffectrapportage verplicht.
3. Omgevingsvergunning voor het oprichten van een inrichting/mijnbouwwerk en het bouwen van een bouwwerk (omgevingsvergunning milieu, bouwen en eventueel aanleg op grond van het bestemmingsplan).
4. Watervergunning.
5. Een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (gebiedsbescherming) en/of een ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming (soortenbescherming).
6. Vergunning op grond van de Kernenergiewet.

De toestemmingen onder 2-6 kunnen met een coördinatieprocedure worden voorbereid, hetgeen voor versnelling kan zorgen. In de praktijk zien wij echter dat de procedures tot onherroepelijke toestemmingen nog steeds erg lang duren. In Europa denken ze daar hetzelfde over en is men bezig met het (proberen te) versnellen van de administratieve procedures. Al op 18 mei 2022 heeft de Europese Commissie een voorstel tot wijziging van verschillende richtlijnen (Richtlijn 2018/2001, 2010/31 en 2012/27) hierover ingediend. Het voorstel behelst (in het kort) het volgende:

Go-to gebieden

De lidstaten moeten go-to gebieden aanwijzen. Dit zijn gebieden die bijzonder geschikt zijn voor de ontwikkeling op het gebied van hernieuwbare energie (met uitzondering van biomassaverbrandingsinstallaties). Binnen 2 jaar na inwerkingtreding van de richtlijn worden plannen met de go-to gebieden vastgesteld. Daarbij geldt (onder meer) het volgende:

• In die plannen worden gebieden aangewezen waar inzet van hernieuwbare energie naar verwachting geen aanzienlijke milieueffecten hebben;
• Er worden passende regels (incl. beschermende maatregelen) opgenomen t.b.v. onder meer natuur en soorten;
• Voordat het plan wordt vastgesteld wordt een milieubeoordeling (een plan-MER) en (indien nodig) een passende beoordeling gedaan;
• De plannen worden op gezette tijden herzien (in ieder geval in het kader van actualisering van nationale energie- en klimaatplannen overeenkomstig de “Governance”-verordening (Verordening (EU) 2018/1999)).

Versnelde procedures in go-to gebieden

Als een project binnen een go-to gebied ligt, dan heeft dit wel enige voordelen. De procedure is dan als volgt:

1. Binnen veertien dagen na ontvangst van de aanvrager ontvangt de aanvrager een bevestiging over de geldigheid van de aanvraag.
2. De vergunningsprocedure (voor alle relevante vergunningen voor o.a. bouw, repowering en exploitatie van energie-installaties alsook de activa die nodig zijn voor aansluiting op het net) duurt niet langer dan één jaar. In gerechtvaardigde buitengewone omstandigheden – bijvoorbeeld als het project aanzienlijke gevolgen voor het net heeft – mag deze termijn met drie maanden worden verlengd. Volgt er geen antwoord van het bevoegd gezag op de aanvragen binnen één jaar en is er geen milieueffectbeoordeling nodig? Dan moeten de administratieve stappen als ‘goedgekeurd’ worden beschouwd. Het is onduidelijk of dit dan betekent dat er sprake is van zogeheten ‘van rechtswege verleende vergunningen’ of niet.
3. De vergunningsprocedure voor kleine installaties (vermogen minder dan 150 kW) duurt niet langer dan zes maanden. Ook hiervoor geldt dat de beslistermijn met 3 maanden verlengd kan worden bij gerechtvaardigde buitengewone omstandigheden én dat er bij het uitblijven van een reactie in beginsel sprake is van ‘goedgekeurde’ administratieve stappen.
4. Vrijstelling voor een project-MER en passende beoordeling. Het bevoegd gezag voert een screening uit. Indien het project afwijkt van de regels en maatregelen zoals opgenomen in het plan waarin de go-to gebieden worden aangewezen, zal waarschijnlijk wel nog een project-MER of (indien nodig) passende beoordeling opgesteld moeten worden.

Versnelde procedures buiten go-to gebieden

Ook buiten de aangewezen go-to gebieden wordt de vergunningsprocedure versneld. De vergunningsprocedure mag niet langer dan 2 jaar duren. Voor kleine projecten (vermogen van minder dan 150 kW) is dit 1 jaar.

Hernieuwbare energie van hoger openbaar belang

De richtlijn bepaalt verder dat de productie van energie uit hernieuwbare bronnen van hoger openbaar belang worden geacht. Dit is belangrijk als belangen worden afgewogen in (bijv.) het kader van een ontheffing op basis van de Wet natuurbescherming voor beschermde soorten.

Zal de richtlijn een uitkomst bieden voor de lange procedures?

Feit is dat de duur van administratieve procedures niet de enige uitdaging is. In de toelichting bij het voorstel zelf staan als andere belemmeringen (o.a.) nog genoemd: het gebrek aan (i) beschikbaarheid van locaties, (ii) personele middelen bij overheidsinstanties (iii) netcapaciteit en (iv) publieke acceptatie (draagvlak).

Een versnelling van de administratieve procedures – als die inderdaad zal plaatsvinden – zou op termijn een van de belemmeringen kunnen wegnemen. Hoe deze versnelling bij de vergunningverlenende instanties bewerkstelligd moet worden, vraag ik mij sterk af. Zij kampen immers al met personeelstekorten en zullen de handen vol hebben aan de Omgevingswet en andere wet- en regelgeving, zoals de Wet collectieve warmtevoorzieningen waarin aan gemeentes veel nieuwe taken worden toebedeeld. Wel kunnen projecten in de go-to gebieden – als zij binnen de plannen en regels passen – profiteren van (o.a.) de al uitgevoerde milieubeoordeling.

Momenteel heeft de Europese Raad een algemene oriëntatie bereikt en (voor zover bekend) lopen er onderhandelingen over de wijzigingen van de richtlijnen. In die onderhandelingen spant het kabinet zich bijvoorbeeld in om ook de energie-infrastructuur (ten behoeve van hernieuwbare energie en verduurzaming van industrie, waaronder het stroomnet van TenneT en andere netbeheerders) op te nemen als categorie die in aanmerking komt voor de go-to gebieden. Het is dus mogelijk dat de richtlijnen nog op punten wordt aangepast. Wij zullen u uiteraard op de hoogte houden van de voortgang.

‍