Kamerbrief over financiële bijdragen voor gebiedsontwikkeling onder de Omgevingswet

Meer in het bijzonder gaat de brief over de mogelijkheid om in een anterieure overeenkomst een zogeheten ‘financiële bijdrage voor ontwikkelingen van een gebied’ overeen te komen. In de brief geeft de Minister aan de mogelijkheid voor overheden om te contracteren over deze financiële bijdrage te willen uitbreiden.

In artikel 6.24 lid 1 sub a van de Wet ruimtelijke ordening is bepaald dat een gemeente gerechtigd is om in een anterieure overeenkomst financiële bijdragen aan ‘ruimtelijke ontwikkelingen’ te verlangen. Het begrip ‘ruimtelijke ontwikkelingen’ is niet nader gedefinieerd. Gedacht kan worden aan natuur, recreatie, infrastructuur, enzovoort, die in beginsel ‘los staan’ van de grondexploitatie in kwestie. Artikel 6.24 Wro vereist dat de financiële bijdragen hun grondslag moeten vinden in een vastgestelde structuurvisie. Daarnaast is voor kostenverhaal op grond van artikel 6.24 Wro vereist dat er een koppeling moet bestaan tussen de ontwikkelingen die bij moeten dragen en de te financieren ruimtelijke ontwikkeling. In de praktijk wordt de financiële bijdrage vaak vorm gegeven in een fondsbijdrage (bijvoorbeeld een vast bedrag per m²). Deze bijdrage is bij gebiedsontwikkeling regelmatig belangrijk onderwerp van gesprek aan de onderhandelingstafel tussen gemeente en ontwikkelaar.

Rechtspraak over deze financiële bijdrage is schaars. In de opvallende uitspraak Oldebroek oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State medio 2019 dat de gemeenteraad (van Oldebroek) in redelijkheid de door de eigenaar voor zijn recreatiewoning gewenste functiewijziging tot woonbestemming heeft kunnen weigeren, omdat deze eigenaar geen anterieure overeenkomst heeft gesloten die strekt tot betaling van een financiële bijdrage (een vereveningsbijdrage). Van belang hierbij was dat de gemeenteraad voldoende voor het voetlicht had gebracht dat de vereveningsbijdrage nodig is ter compensatie van het verlies van de recreatiebestemming door het realiseren van ruimtelijke kwaliteit. Deze uitspraak vormde spreekwoordelijke ‘olie op het vuur’ in de discussie tussen de minister en de NEPROM over het fenomeen ‘betaalplanologie’. Over het antwoord op de vraag of deze handelwijze inderdaad als ‘betaalplanologie’ kwalificeert verschillen de meningen. Of is het ‘compensatieplanologie’?

Na een ‘schijnbeweging’ is de financiële bijdrage bij Nota van wijziging van 2 april 2019 – na aanvankelijk in het wetsvoorstel te hebben ontbroken – alsnog teruggekomen in de Aanvullingswet Grondeigendom Omgevingswet, zie artikel 13.22 Omgevingswet (“Ow”). Wel onder een nieuwe naam – de ‘financiële bijdrage aan ontwikkelingen van een gebied’ – maar er wordt blijkens de toelichting beoogd de huidige praktijk voor te zetten. Dat maakt de uitspraak inzake Oldebroek dus ook relevant voor de anterieure fase onder de Omgevingswet. Die anterieure fase en de daarvoor geldende kaders blijven overigens onder de Omgevingswet grotendeels in tact.

Even een zijstap: hier is vermeldenswaardig dat de Tweede Kamer bij de behandeling van het wetsvoorstel op 17 oktober 2019 het amendement Ronnes heeft aangenomen. Dit amendement is geland in artikel 13.23 Ow en introduceert een publiekrechtelijke basis voor financiële bijdragen voor ontwikkeling van een gebied. Dit is echter niet de ‘publiekrechtelijke evenknie’ van artikel 13.22 Ow. Het gaat om een aanwijzing in een omgevingsplan van categorieën ontwikkelingen ter verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving, waarvoor de initiatiefnemer van een activiteit een financiële bijdrage is verschuldigd. De toelichting op het amendement noemt als voorbeeld de verbetering van – hoe actueel – de stikstofbalans. De vereisten voor deze bijdrage verschillen van de vereisten voor de financiële bijdrage van artikel 13.22 Ow. Zo is voor de bijdrage ex artikel 13.23 Ow een daadwerkelijke functionele samenhang tussen de te verrichten activiteit en de beoogde ontwikkeling vereist. Dit lijkt mij een strenger criterium dan het criterium dat geldt voor artikel 13.22 Ow (zie hiervoor).

Terugkerend naar dat artikel 13.22 Ow: lid 1 daarvan bepaalt dat bij algemene maatregel van bestuur (“Amvb”) activiteiten worden aangewezen waarover in een anterieure overeenkomst afspraken kunnen worden gemaakt over financiële bijdragen voor ontwikkelingen van een gebied. Die Amvb is het Omgevingsbesluit. Artikel 8.20 Omgevingsbesluit, zoals dat wordt gewijzigd door het Aanvullingsbesluit, beperkt deze mogelijkheid echter tot bouwactiviteiten (de bouw van nieuwe gebouwen of verbouwingen van bestaande gebouwen met een bepaalde omvang). Dit is een beperking ten opzichte van de huidige praktijk, waarbij het – zie de uitspraak Oldebroek – immers ook kan gaan om (louter) functiewijzigingen (zonder  bouwactiviteiten). Is dit zo bedoeld, of betreft deze beperking een vergissing?

De Minister schrijft in haar brief dat zij na – het overleg met de VNG en het IPO – bereid is de mogelijkheid om te contracteren over financiële bijdragen uit te breiden tot de volgende activiteiten:

- het bouwen van een nieuw bouwwerk (geen gebouw zijnde) voor

• land– of tuinbouw met een oppervlakte van ten minste 100 m²,
• opwekking of winning, omzetting of transport van energie of gasvormige, vloeibare of vaste stoffen als energiedrager,
• infrastructuur voor weg-, water-, rail- en telecomverbindingen met een nog nader te bepalen omvang,
• handelsreclame, en voor
• recreatie;

- het wijzigen van het gebruik van bestaande gebouwen (dat niet gepaard gaat met verbouwingen), met een      omvang van tenminste 1500 m² BVO:

• het wijzigen van het gebruik van gronden, met een grondoppervlakte van ten minste 1000 m² en
• het gebruik van bestaande recreatiewoningen voor permanente bewoning.

(Deze laatste categorie herkennen we weer uit de uitspraak Oldebroek.)

Met inachtneming van het bovenstaande zal (artikel 8.20 van) het Omgevingsbesluit als het aan de minister ligt dus worden gewijzigd.

Tot slot: de minister heeft het in haar brief over een uitbreiding. Het is inderdaad een uitbreiding ten opzichte van artikel 8.20 Omgevingsbesluit, zoals dat wordt gewijzigd door het Aanvullingsbesluit. Maar het is de vraag of sprake is van een uitbreiding is ten opzichte van thans geldend recht, artikel 6.24 Wro. Dat artikel kent immers überhaupt geen beperking tot bepaalde activiteiten.

De in de anterieure fase, kostenverhaal en Aanvullingswet Grondeigendom Omgevingswet geïnteresseerde lezer wordt verder verwezen naar het artikel van Joost in het Tijdschrift voor Bouwrecht, “De anterieure fase, van Wro naar Ow” (september 2019).

‍