Inspraakverplichting bij de voorbereiding van natuurvergunningen: nu en onder de Omgevingswet

Zo publiceerden wij op 20 april 2021 een blog over de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) van 14 april 2021, waaruit volgt dat een zienswijze niet langer is vereist voor de toegang tot de bestuursrechter in omgevingsrechtelijke zaken.

In een recentere uitspraak van de Afdeling van 14 juli 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1507) – die in dit blog centraal staat – gaat het over de verplichting voor de minister van Landbouw, Natuur en Visserij (“LNV”) en provinciebesturen om de mogelijkheid tot inspraak te bieden voorafgaand aan het verlenen van natuurvergunningen. Dit op grond van artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn (“Hrl”) in samenhang met artikel 6 lid 4 van het Verdrag van Aarhus. Het bieden van de mogelijkheid tot inspraak (door toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure) is hiermee niet langer vrijblijvend voor de minister van LNV en provinciebesturen.

Hierna wordt de kern van de uitspraak behandeld, waarna zal worden ingegaan op de wijze waarop inspraak is geregeld in de Omgevingswet (“Ow”).

Achtergrond bestreden natuurvergunning

De zaak ging om een exploitant van een vleesvarkenshouderij die zijn bedrijf wenste te wijzigen naar een zeugenhouderij. Daartoe heeft de exploitant van het college van gedeputeerde staten van provincie Overijssel (“College”) de benodigde natuurvergunning verkregen, omdat de depositie van de aangevraagde bedrijfssituatie niet toeneemt ten opzichte van de depositie van het bedrijf als vleesvarkenshouderij (de referentiesituatie). Het College is er daarbij vanuit gegaan dat significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden bij voorbaat zijn uitgesloten.

De natuurvergunning is verleend op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (“Nbw”, de voorloper van de momenteel geldende Wet natuurbescherming (“Wnb”)). Artikel 19d, eerste lid, van de Nbw is een implementatie van artikel 6, tweede en derde lid, van de Hrl.

Procedurele bezwaren Stichting leefbaar buitengebied tegen natuurvergunning

Stichting leefbaar buitengebied (“SLB”) is tegen de verleende natuurvergunning opgekomen en stelt zich daarbij in hoger beroep – onder meer – op het standpunt dat er gebreken kleven aan de wijze waarop de natuurvergunning procedureel tot stand is gekomen. Zo zou de natuurvergunning in strijd met artikel 6 van het Verdrag van Aarhus tot stand zijn gekomen, doordat voorafgaand aan het primaire besluit geen mogelijkheid tot inspraak is geboden.

Reactie College

Het College is – in het kort – van opvatting dat de verleende natuurvergunning niet valt onder de reikwijdte van het Verdrag van Aarhus. In die zin behoort het bieden van inspraak (door het ter inzage leggen van een ontwerpbesluit) niet tot de verplichte procedure van vergunningverlening opgenomen in de procedurebepalingen in hoofdstuk 8 van de Nbw.

Uitspraak Afdeling

De Afdeling leidt uit een uitspraak van het Hof van Justitie van 8 november 2016 (het LZ II-arrest) af dat toestemmingsbesluiten die de bevoegde autoriteiten nemen in het kader van artikel 6, derde lid, van de Hrl, vallen onder de reikwijdte van artikel 6 van het Verdrag van Aarhus (r.o. 5.5). De op basis van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw verleende natuurvergunning is volgens de Afdeling een dergelijk toestemmingsbesluit. Het gegeven dat de natuurvergunning is verleend op basis van een voortoets in plaats van een passende beoordeling, doet daar niet aan af.

Vervolgens bespreekt de Afdeling in r.o. 5.6 of SLB een rechtstreeks beroep kan doen op de inspraakverplichting van artikel 6, derde lid, van de Hrl en artikel 6, vierde lid, van het Verdrag van Aarhus. In dat kader merkt de Afdeling op dat de artikelen met elkaar overeenkomen, in die zin dat deze beide verplichten tot het bieden van inspraak. De Afdeling kiest ervoor in het midden te laten of het Verdrag van Aarhus rechtstreekse werking toekomt, omdat de Hrl in dit geval van toepassing is. Ten aanzien van de rechtstreekse werking van artikel 6, derde lid, van de Hrl merkt de Afdeling op dat SLB daar ook niet zonder meer een beroep op toekomt en dat de vraag naar de rechtstreekse werking daarvan alleen kan rijzen in gevallen van incorrecte implementatie of indien de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk is verzekerd (uitspraak van 25 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX2543).

De Afdeling overweegt in r.o. 5.7 van de uitspraak in dat kader dat de inspraakverplichtingen van de Hrl – en daarmee het Verdrag van Aarhus – correct zijn geïmplementeerd in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (“Awb”). Afdeling 3.4 Awb is echter in de Nbw niet van toepassing verklaard op de voorbereiding van de natuurvergunning en daarnaast is inspraak ook niet anderszins in de Nbw gewaarborgd. De Afdeling komt dan ook tot de volgende conclusie met betrekking tot het rechtstreekse beroep van SLB op de Hrl:

“[…] Omdat niet dwingend is voorgeschreven dat een bestuursorgaan inspraak biedt voordat beslist wordt op een aanvraag voor een natuurvergunning, is artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn op dit punt niet correct geïmplementeerd. Van het college mag bij een dergelijke incorrecte implementatie op grond van het beginsel van Unietrouw, zoals verwoord in artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie, verwacht worden dat het met toepassing van artikel 3:10, eerste lid, van de Awb, afdeling 3.4 van die wet van toepassing verklaart op de voorbereiding van de natuurvergunning. Nu het college dat in dit geval heeft nagelaten, komt aan SLB een rechtstreeks beroep toe op de Habitatrichtlijn voor zover het gaat om de eis dat inspraak wordt verleend bij een toestemmingsbesluit in het kader van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Het betoog van SLB dat ten onrechte geen inspraak is geboden in het kader van de totstandkoming van het besluit slaagt.”        

De consequentie van de conclusie van de Afdeling dat het College ten onrechte geen inspraak heeft geboden bij de totstandkoming van het besluit, is dat het bestreden besluit moet worden vernietigd en het College de aanvraag opnieuw moet beoordelen. Daarbij maakt de Afdeling in r.o. 5.8 een koppeling met het thans geldende wettelijk kader wat als toetssteen geldt bij de (her)beoordeling van de aanvraag: óók de Wnb regelt niet dat voorafgaand aan het nemen van een besluit op de aanvraag door het bestuursorgaan inspraak moet worden geboden. Het College zal dan ook, gelet op het beginsel van Unietrouw, met toepassing van artikel 3:10, eerste lid, van de Awb, moeten besluiten dat afdeling 3.4 van de Awb (de uniforme openbare voorbereidingsprocedure) toepasselijk is. Dit houdt in dat het ontwerpbesluit voor de natuurvergunning ter inzage moet worden gelegd. Belanghebbenden hebben dan de mogelijkheid om hun zienswijze te geven over het voorgenomen besluit. Er kan ook voor worden gekozen om een ieder de mogelijkheid te bieden om een zienswijze in te dienen.

Inspraak onder de Omgevingswet

De rechten en plichten uit de Wnb zullen na de inwerkingtreding van de Ow – vooralsnog beoogd op 1 juli 2022 – overgaan naar deze laatstgenoemde wet. Zo zal de (huidige) vergunningplicht in artikel 2.7, tweede lid Wnb landen in artikel 5.1, aanhef en onder e van de Ow. In tegenstelling tot het voormalige (Nbw) en het huidige wettelijk kader voor de beoordeling van aanvragen voor natuurvergunningen (artt. 2.7 jo. 2.8 Wnb), is inspraak voorafgaand aan het verlenen van natuurvergunningen in de Ow wél gewaarborgd. Zo geldt onder het nieuwe regime van de Ow dat op aanvragen voor omgevingsvergunningen die betrekking hebben op een Natura 2000-activiteit (maar ook andere activiteiten met aanzienlijke effecten voor het milieu) de uitgebreide voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 van de Awb van toepassing is. De wettelijke grondslag hiervoor is artikel 16.65, eerste lid, onder a Ow jo. artikel 10.24, eerste lid, onder j van het Omgevingsbesluit. Voornoemde is in lijn met de hiervoor behandelde uitspraak van de Afdeling, maar dus – zo blijkt – met name ook met de internationale (inspraak)verplichting voortvloeiende uit het Verdrag van Aarhus.

Tot slot merk ik op dat inspraak onder de Ow moet worden onderscheiden van participatie. Over het onderwerp participatie onder de Ow verschijnt binnenkort een nieuwe blog.

[1] Dit verdrag waarborgt de toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en de toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden.