Gemeente Amsterdam mocht toestemming voor gebruik weigeren, ondanks verleende vergunningen voor woningen

Volgens de Rechtbank Amsterdam mocht de gemeente Amsterdam – ondanks dat zij alle benodigde vergunningen had verleend – als grondeigenaar privaatrechtelijk toestemming weigeren aan een erfpachter van een zelfbouwkavel om daarop drie woningen te realiseren. De uitspraak (van 30 november 2022) bevat interessante overwegingen over de verhouding tussen publiek- en privaatrecht. In deze blog wordt beschreven hoe de rechtbank tot dit oordeel kwam en worden enkele lessen voor de praktijk getrokken.

De gemeente is eigenaar van kavels, die deel uitmaken van een zelfbouwproject. Het project bestaat uit acht zelfbouwkavels, die door de gemeente in erfpacht waren uitgegeven. In de erfpachtakten staat dat iedere kavel bestemd is voor één eengezinswoning. Vier van de acht kavels grenzen aan een binnenterrein, bestemd een toegangswegen acht parkeerplaatsen, namelijk twee per woning. Op grond van de op het project toepasselijke kavelregels is het voor de bewoners van de vier aan het binnenterrein grenzende kavels verplicht om daar te parkeren.  

De erfpachter wenste op de kavel in plaats van de eengezinswoning drie zelfstandige woningen te realiseren. De daarvoor benodigde omgevingsvergunning en omzettingsvergunning zijn door het college van B&W van Amsterdam aan hem verleend. In beide vergunningen staat vermeld dat hiermee nog geen toestemming van de grondeigenaar (dezelfde gemeente) is verkregen. Dit heeft de gemeente nadien per e-mail nogmaals met zoveel woorden aan de erfpachter latenweten. Vervolgens heeft de erfpachter om privaatrechtelijke toestemminggevraagd voor de wijziging van de bestemming. De gemeente heeft dit verzoek geweigerd. Daarbij heeft de gemeente aangevoerd dat er op grond van het Beleidbestemmings- en bebouwingswijziging gemeentelijke belangen zijn die zich verzetten tegen de bestemmingswijziging. Kort en goed bestaan deze belangen uit parkeerproblematiek: bij drie zelfstandige woningen horen zes parkeerplaatsen en op het binnenterrein is daarvoor geen ruimte. Alternatieve, door de erfpachter aangedragen parkeeroplossingen (onder meer op een nabij gelegen bedrijventerrein) voldeden volgens de gemeente niet. Ook wijst de gemeente nog op een splitsingsverbod in de erfpachtakte: hoewel in het voorliggende gevalgeen sprake is van juridische splitsing (in appartementsrechten), is het effect volgens de gemeente hetzelfde. Het aantal woningen neemt immers toe, terwijl de oorspronkelijke opzet een zelfbouwkavel binnen een kleinschalige ontwikkeling was.  

De erfpachter kon zich niet verenigen met de weigering en vorderde (onder meer) een verklaring voor recht, luidende dat de weigering misbruik van bevoegdheid oplevert en/of onrechtmatig is jegens hem.

Het oordeel van de rechtbank

De rechtbank formuleert eerst de hamvraag: mocht de gemeente de privaatrechtelijke toestemming tot bestemmingswijziging weigeren, gelet op de reeds verleende publiekrechtelijke vergunningen. De rechtbank plaatst deze vraag terecht in de sleutel van de arresten van de Hoge Raad van 5 juni 2009, ECLI:NL:HR:2009:BH7845 (gemeente Amsterdam/Geschiere)en van 9 november 2012, ECLI:NL:HR:2012:BX0736 (Hoogheemraadschap Rijnland/Götte).Uit die arresten volgt dat een verleende publiekrechtelijke vergunning niet automatisch een privaatrechtelijke toestemming tot een bepaald gebruik impliceert. In de zaak gemeente Amsterdam/Geschiere weigerde de gemeente Amsterdam als grondeigenaartoestemming voor het gebruik van grond voor een snackkar, terwijl de exploitant daarvan van dezelfde gemeente wel een standplaatsvergunning had gekregen. De Hoge Raad achtte dit ontoelaatbaar: er waren geen zwaarwegende gemeentelijke belangen die zich verzetten tegen het gebruik.

De rechtbank gaat vervolgens na of sprake is van I. een onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht, II. misbruik van bevoegdheid ofwel III. dealgemene beginselen van behoorlijk bestuur.

I Onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht

De erfpachter meent dat sprake is van een onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht, omdat de gemeente de Nota Parkeernormen niet heeft toegepast bij de beoordeling van de omgevingsvergunning en bij de beoordeling van de privaatrechtelijke toestemming tot bestemmingswijziging een zwaardere norm heeft gehanteerd, namelijk twee parkeerplaatsen per woning. De gemeente verweert zich op dit puntdoor aan te geven dat sprake is van een “gebonden beschikking”: de bouwwerkzaamheden zijn in overeenstemming met de bestemming “wonen” uit het bestemmingsplan en verder wordt alleen getoetst aan de eisen van welstand, het Bouwbesluit en de gemeentelijke Bouwverordening. Aan toetsing aan de Nota Parkeernormen kwam men derhalve niet toe, aldus de gemeente. Vervolgens overweegt de rechtbank (in rechtsoverweging 4.6):

“Een omgevingsvergunning betreft een ruimtelijke toestemming om een bouwwerk te mogen bouwen en om gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan te mogen gebruiken. De omgevingsvergunning wordt verstrekt op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Deze wet staat niet in de weg aan het opnemen van voorwaarden omtrent grondgebruik in overeenkomsten, ook niet als door of krachtens voorwaarden in bepaalde gevallen gebruik van de grond wordt beperkt of verboden, respectievelijk kan worden beperkt of verboden, dat volgens het vigerende bestemmingsplan in het algemeen geoorloofd zou zijn. Het omgevingsrecht staat dus niet in de weg aan het stellen van (strengere)erfpachtvoorwaarden (vgl. HR 8 juli 1991, ECLI:NL:HR:1991:ZC0315 en HR 24 december 2004, ECLI:NL:HR:2004:AR3642).”

De rechtbank verwijst hier naar een tweetal klassieke arresten van de Hoge Raad: Kunst- en Antiekstudie Lelystad uit 1991 en Gemeente Amsterdam/Chidda uit2004. In laatstbedoeld arrest overwoog de Hoge Raad: “De WRO (Wet op de Ruimtelijke Ordening (oud), JH) staat niet in de weg aan het opnemen van voorwaarden omtrent grondgebruik in overeenkomsten, ook niet als door of krachtens de voorwaarden in bepaalde gevallen gebruik van de grond wordt beperkt of verboden, respectievelijk kan worden beperkt of verboden, dat volgens het vigerende bestemmingsplan in het algemeen geoorloofd is.” Deze jurisprudentie is nadien door het Hof Den Bosch en het Hof Arnhem onder de werking van de Wro (die geldt vanaf 1 juli 2008) bevestigd (zie Hof Den Bosch 16 april 2013, ECLI:NL:GHSHE:2013:BZ9334 en Hof Arnhem 5 maart 2013, ECLI:NL:GHARL:2013:BZ5193). 

Opvallend is dat de Rechtbank Rotterdam hier een ruim jaar geleden anders over dacht, zie Rb. Rotterdam 24 november 2021, ECLI:NL:RBROT:2021:11444. Daarin werd geoordeeld dat een erfpachtovereenkomst van de gemeente Schiedam een onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht opleverde vanwege deprivaatrechtelijke eis van een bepaalde bouwhoogte (minimaal vier bouwlagen).Indien de gemeente een dergelijke eis wil stellen moet zij dat (exclusief) in het bestemmingsplan doen, aldus de rechtbank, omdat in een bestemmingsplanprocedure – anders dan in het privaatrecht – met waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsbescherming bestaat (alsmede overgangsrecht). Dit Rotterdamse vonnis is niet in lijn met de rechtspraak van de Hoge Raad.

Ook een arrest van het Hof Den Haag vraagt in dit kader aandacht (zie Hof Den Haag 21 december 2021, ECLI:NL:GHDHA:2021:2854). De gemeente Zoetermeer stelde bij de verkoop van bouwkavels privaatrechtelijke eisen voor het verkrijgen van een vergunning voor bouwen, bovenop de bestemmingsplanregels. Het Hof is van oordeel dat de gemeente hiermee in strijd heeft gehandeld met het limitatief-imperatieve stelsel van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.  

Terug naar de Amsterdamse kwestie: uit de omgevingsvergunning blijkt dat de gemeente bij de beoordeling van de aanvraag voor die vergunning om drie zelfstandige woningen te bouwen heeft getoetst aan het Bouwbesluit en het bestemmingsplan. De gemeente heeft onbetwist aangevoerd dat de door de erfpachter beoogde bestemming overeenkomt met de bestemming “wonen” uit het bestemmingsplan. Het is niet gebleken dat over dit artikel onduidelijkheid bestaat tussen partijen.De gemeente hoefde daarom de toelichting op het bestemmingsplan, waarin wordt verwezen naar de Nota Parkeernormen, niet te betrekken bij de beoordeling vande aanvraag voor de omgevingsvergunning, aldus nog steeds de rechtbank. Dat betekent dat er volgens de rechtbank geen sprake kan zijn van een onaanvaardbare doorkruising.

De erfpachter had ten aanzien van de onaanvaardbare doorkruising nog een ijzer in het vuur: de gemeente had bij de beoordeling van de omzettingsvergunning de parkeermogelijkheden moeten meewegen in het kader van de leefbaarheidstoets ingevolge de Huisvestingsverordening. De rechtbank gaat hier niet in mee, omdat de gemeente niet verplicht is de leefbaarheidstoets het parkeerbeleid te betrekken. Volgens de rechtbank staan de Huisvestingswet en -verordening er niet aan in de weg dat de gemeenteprivaatrechtelijke voorwaarden met betrekking tot parkeren stelt.

II Misbruik van bevoegdheid

De centrale vraag hierbij is of sprake is van zwaarwegende belangen die zich verzetten tegen het gebruik van de kavel voordrie zelfstandige woningen (zie het hiervoor besproken arrest gemeente Amsterdam/Geschiere).  

De gemeente had in dat kader aangevoerd dat met drie woningen op de kavel het niet mogelijk is om aan de parkeernorm van twee parkeerplekken per woning te voldoen, zoals opgenomen in de erfpachtakte en de kavelregels. Het risico op dubbel- en foutparkeren is volgens de gemeentegroot. Daarnaast is de wijziging van de (erfpacht)bestemming niet in overeenstemming met de doelstelling en opzet van de zelfbouwkavels, te weten een kleinschalige ontwikkeling van zelfbouwwoningen.

De rechtbank gaat mee in dit betoog. Het binnenterrein is te klein voor de parkeerbehoeften van twee extra woningen. De gemeente heeft voorts volgens de rechtbank voldoende onderbouwd waarom zij heeft gekozen voor de eis van twee parkeerplaatsen per woning (namelijk vanwege de matige bereikbaarheid per openbaar vervoer en de afwezigheid van openbare parkeerplaatsen in de nabijheid). De norm van twee parkeerplaatsen per woning had de erfpachter ook voldoende bekend moeten zijn op grond van de erfpachtakte en de kavelregels. De rechtbank concludeert dan ook dat van misbruik van bevoegdheid geen sprake is.

III Algemene beginselen van behoorlijk bestuur

Met het beroep van de erfpachter op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur is de rechtbank vrij snel klaar. Meest relevant is erfpachters beroep op het vertrouwensbeginsel. De rechtbank geeftaan dat de enkele omstandigheid dat publiekrechtelijke vergunningen zijn verkregen niet toereikend is voor een geslaagd beroep op dit beginsel. Verder bleek niets van een toezegging van de gemeente aan erfpachter dat zij toestemming zou verlenen voor de wijziging van de erfpachtbestemming. Integendeel, in de vergunningen zelf had de gemeente nog gewaarschuwd dat met de vergunningen nog geen privaatrechtelijke toestemming was gegeven. Ook dit beroep slaagt dus niet.

Tegenvordering gemeente slaagt ook niet

De gemeente had ook nog een tegenvordering ingesteld, te weten een verbod om de kavel te gebruiken in strijd met de erfpachtakte en een gebod om toestemming om de woning elk kwartaal te betreden om dit te controleren. Deze tegenvordering wordt afgewezen door de rechtbank. Daaraan ligt ten grondslag dat het enkele feit dat de erfpachter van de woning driezelfstandige woningen heeft gemaakt, niet betekent dat hij in strijd handelt met de bestemming van één eengezinswoning uit de erfpachtakte. Het gaat er volgens de rechtbank om hoe de woning wordt gebruikt. Tijdens de zitting heeft de erfpachter kennelijk voldoende aannemelijk gemaakt dat de woning door één gezin (namelijk dat van zijn broer) werd gebruikt en gelet op het feit dat de woning als geheel thans te koop staat is evenmin gebleken dat de erfpachter van plan was om de kavel te gebruiken in strijd met de erfpachtakte. De gemeente heeft daarom onvoldoende belang bij het gevorderde verbod en het gebod, zo concludeert de rechtbank.

Lessen voor de praktijk?

Uit deze uitspraak kunnen de volgende lessen worden getrokken:

• Dat de gemeente een publiekrechtelijke vergunning heeft verleend, betekent nog niet dat de gemeente ook in haar rol als eigenaar toestemming heeft verleend. Of anders gezegd: wat publiekrechtelijk van de gemeente mag, mag niet zonder meer ook privaatrechtelijk van diezelfde gemeente.
• Wil de gemeente nadat zij een publiekrechtelijke vergunning heeft verleend, als eigenaar privaatrechtelijk toestemming weigeren(bijvoorbeeld in een erfpachtverhouding), dan moeten daar wel zwaarwegende belangen aan ten grondslag liggen. Dit volgt uit het arrest gemeente Amsterdam/ Geschiere (uit 2009). Dat het voor de gemeente Amsterdam ook anders kan lopen, volgt uit een uitspraak van de Rechtbank Amsterdam van (toevallig) eveneens 30 november 2022 (ECLI:NL:RBAMS:2022:6958).Nadat de gemeente Ouder-Amstel een omgevingsvergunning had verleend voor een studentenhotel, weigerde de gemeente Amsterdam – als eigenaar van de grond – in te stemmen met de wijziging van de bestemming uit de erfpachtovereenkomst. Deze weigering was gestoeld op een door de gemeente uitgevoerde Bibob-toets: met betrekking tot de initiatiefnemer zou sprake zijn van een “ernstige fout in de uitoefening van het beroep” (in haar ogen een zwaarwegend belang). De rechtbank was echter van oordeel dat de gemeenteonvoldoende had gemotiveerd dat hiervan sprake was en heeft daarom door de gevraagde bestemmingswijziging te weigeren onrechtmatig gehandeld.
• En tot slot: het omgevingsrecht staat – volgens de Rechtbank Amsterdam – niet in de weg aan het stellen van (strengere)erfpachtvoorwaarden. Het op grond van een bestemmingsplan toegestane gebruik mag aldus privaatrechtelijk verder worden beperkt. Hiermee sluit de rechtbank aan bij een tweetal klassieke arresten van de Hoge Raad: Kunst- en Antiekstudie Lelystad (1991) en Gemeente Amsterdam/Chidda (2004).