Formele rechtskracht en civiele aansprakelijkheid overheden

In dit blog wordt aan de hand van een uitspraak van de voorzieningenrechter te Amsterdam nader ingegaan op dit leerstuk.

Het leerstuk van formele rechtskracht kan voor publieke partijen potentiële juridische argumenten in een civiele procedure opleveren. Naast genoemde klassiek-civiele verweren (betwisting van gestelde schade, causaal verband e.d.) gebruiken bestuursorganen een al onherroepelijk (en hierdoor “als rechtmatig te beschouwen”) publiekrechtelijk besluit namelijk geregeld om – en doorgaans met succes – te betogen dat reeds daarom van civielrechtelijke aansprakelijkheid geen sprake kan zijn. De onrechtmatigheid ontbreekt dan immers. Dat de private partij wel – maar zonder succes – bezwaren en/of zienswijzen tegen het aangevochten besluit had ingediend, doet daar dan (in dat geval) niet aan af. Een andere vaak opgeworpen stelling is dat het door private partijen juist onbenut laten van dergelijke bestuursrechtelijke rechtsmiddelen ook in het civiele recht aan hen moet worden tegengeworpen, ter afwering van civiele aansprakelijkheid voor het publieke orgaan. Een stelling die doorgaans wordt gehonoreerd onder verwijzing naar de formele rechtskracht. Maar hoe zit dit wanneer verschillende publiekrechtelijke besluiten met elkaar samenhangen maar niet alle met bestuursrechtelijke rechtsmiddelen zijn aangevochten?

De zaak Amsterdam

In een zaak die recent voor de civiele voorzieningenrechter werd gebracht kwamen enkele van de genoemde stellingen voor zowel private als publieke partijen naar voren. Interessant, want dat gebeurt niet vaak in één zaak. Een vastgoedbedrijf (Zicob) had in 2014 zowel (i) een omgevingsvergunning voor planologisch afwijkend gebruik als (ii) een woningonttrekkingsvergunning van de gemeente Amsterdam nodig om diens short-stay/kantoorruimte naar een hotelfunctie te kunnen transformeren. Beide aanvragen werden echter afgewezen. De Afdeling kwam uiteindelijk tot het oordeel dat het weigeringsbesluit betreffende de planologisch afwijking onrechtmatig was, waarna deze vergunning in 2020 alsnog – maar dus wel pas 6 jaar (!) na de aanvraag daartoe – is verleend. Hierop heeft Zicob ook de woningonttrekkingsvergunning opnieuw aangevraagd en verkregen.

Bij de civiele rechter betoogde Zicob vervolgens dat de gemeente door diens onrechtmatige besluit ook aansprakelijk was voor de hierdoor door dit bedrijf geleden schade, ten bedrage van bijna een miljoen (in wezen misgelopen hotelexploitatie). De gemeente Amsterdam verweerde zich met onder meer de stelling dat Zicob géén bezwaren had ingediend tegen het (andere) weigeringsbesluit met betrekking tot de woningonttrekkingsvergunning, terwijl dat besluit volgens de gemeente wel direct met het onrechtmatige besluit samenhing. Door hiervan geen gebruik te maken had Zicob volgens de gemeente ook haar kansen in de civiele procedure verspeeld. Dat weigeringsbesluit diende nu immers vanwege de formele rechtskracht als rechtmatig te worden beschouwd. Hierdoor zou het vereiste causaal verband tussen het onrechtmatige besluit en de gestelde schade ontbreken aangezien de andere (en dus rechtmatig afgewezen) vergunning eveneens noodzakelijk was voor realisatie van de beoogde transformatie.

Eerst een blik op de stellingen van de private partij. In lijn met vaste rechtspraak oordeelt de civiele rechter dat met het onrechtmatige besluit – in kwestie de weigering tot verlening van een omgevingsvergunning voor planologische afwijking – inderdaad wel een belangrijke stap is gezet in de richting van, maar dat civiele aansprakelijkheid hiermee nog niet vast staat. Daarvoor is meer nodig. Als gevolg van het onrechtmatige besluit heeft Zicob aanzienlijke vertragings- en gevolgschade opgelopen, dus die juridische horde is genomen. Over de omvang van die schade bestaan nog enkele vraagtekens maar men heeft voldoende aangetoond om een eventueel voorschot op verschuldigde schadevergoeding te kunnen bepalen.

Bepalend is dus of dat deze schade afwezig zou zijn geweest wanneer de gemeente geen onrechtmatig besluit had genomen. Hier komt het gemeentelijke standpunt in beeld. De voorzieningenrechter maakt uiteindelijk korte metten met diens stelling dat van civiele aansprakelijkheid geen sprake kan zijn omdat de ontwikkelaar had nagelaten ook tegen een met het onrechtmatige besluit samenhangend besluit rechtsmiddelen aan te wenden. De rechter komt tot dit oordeel door beide publiekrechtelijke besluiten en diens onderlinge samenhang te beoordelen. Weliswaar zijn beide vergunningen noodzakelijk voor de transformatie van de locatie naar een hotelfunctie, maar de voorzieningenrechter oordeelt voorshands dat ingeval van een rechtmatig besluit – lees in dit geval de verlening van de aangevraagde omgevingsvergunning in 2014 – ook de woningonttrekkingsvergunning toen zonder meer zou zijn verstrekt. Woningonttrekking vormde destijds namelijk juist ook een belangrijk onderdeel van het toetsingskader bij verlening van de omgevingsvergunning voor planologische afwijking, terwijl de gemeente vooralsnog onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt waarom bij verlening alsnog een weigering van de aangevraagde woningonttrekkingsvergunning had kunnen volgen. Het beroep op formele rechtskracht kan de gemeente hier evenmin baten omdat een bezwaar tegen de geweigerde woningonttrekkingsvergunning – om vergelijkbare redenen – zinloos wordt geacht bij ontbreken van de eveneens benodigde omgevingsvergunning. Het onbenut laten van die mogelijkheid wordt hier dus ook niet aan Zicob tegengeworpen.

Concluderend wordt de schade wel geacht een direct gevolg te zijn van de oorspronkelijke afwijzing van de verzochte omgevingsvergunning voor planologische afwijking, oftewel het causaal verband wordt aangenomen. Het te betalen voorschotbedrag aan schadevergoeding wordt na beoordeling van de gestelde schadeposten bepaald op ruim vijf ton. Al met al een hard gelag voor de gemeente Amsterdam. Het is mij overigens niet bekend of dat tegen deze kort geding uitspraak hoger beroep is ingesteld.

N.B. Vooroverleg tussen partijen; criteria vertrouwensbeginsel

Een in mijn ogen interessant maar vrijwel onbesproken aspect van de zaak Amsterdam is nog dat partijen in 2013 juist – en zoals te doen gebruikelijk – nadrukkelijk vooroverleg hadden gevoerd met het oog op de transformatieplannen en de verlening van de daarvoor benodigde vergunningen. Blijkens de uitspraak heeft de gemeente ook bij brief van eind 2013 aan Zicob medegedeeld dat de omgevingsvergunning voor planologische afwijking (en tevens de woningonttrekingsvergunning) kon worden verleend onder voorwaarde van een tussen partijen te sluiten planschadeovereenkomst, dit voor het geval de gemeente door belanghebbenden tot schadevergoeding zou worden aangesproken vanwege het verlenen van medewerking aan de plannen van Zicob. Uit de uitspraak blijkt niet of dat een dergelijke overeenkomst is gesloten, maar wel blijkt dat de firma de besproken vergunningaanvragen heeft ingediend. Daarmee op basis van overleg met en de verdere berichtgeving vanuit de gemeente. Hoewel dit verder niet in de uitspraak tot uitdrukking naar voren komt lag hier wellicht ook een discussie over de toepassing van het vertrouwensbeginsel op de loer. De ontwikkelaar verkreeg immers niet wat zij na uitvoerig contact met de gemeente meende te kunnen verkrijgen, namelijk de gewenste vergunningen.

Of dat een beroep op het vertrouwensbeginsel hier ook had kunnen slagen valt echter nog te bezien. Dit beroep wordt volgens aangescherpte jurisprudentie immers pas gehonoreerd wanneer – samengevat weergegeven – betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs in een concreet geval de wijze van bevoegdheidsuitoefening kon en mocht afleiden (stap 1). Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval wanneer de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte (stap 2). Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan in de vorm van nakoming van het gewekte vertrouwen. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan (stap 3). Mogelijk was deze pittige drietrapshorde juist reden om deze discussie in de voorliggende zaak achterwege te laten.

Via dit blog houdt Straatman Koster Advocaten u op de hoogte van interessante ontwikkelingen op het gebied van overheidsprivaatrecht

‍