Een verruiming van legalisatiemogelijkheden permanente bewoning van recreatiewoningen tegen een oververhitte woningmarkt.

De beperkingen van het huidige instrumentarium van gemeenten

Onder het huidige regime hebben gemeenten reeds verschillende opties om permanente bewoning van recreatiebewoningen te legaliseren. Deze opties volgen hieronder.[1]

Wijziging bestemmingsplan

Ten eerste kan een gemeente overgaan tot een bestemmingswijziging van het recreatiepark naar een bestemming die permanente bewoning toestaan. Dit neemt echter veel tijd in beslag.

Persoonsgebonden omgevingsvergunning

Ten tweede kan een gemeente op grond van artikel 5.18 van het Besluit omgevingsrecht (“Bor”) jo. Artikel 4, onderdeel 10, van bijlage II van het Bor een persoonsgebonden omgevingsvergunning verlenen waarmee kan worden afgeweken van het geldende bestemmingsplan. In de praktijk blijkt deze tweede optie echter weinig bruikbaar, nu een dergelijke persoonsgebonden omgevingsvergunning alleen verleend kan worden als de bewoner kan aantonen dat hij of zij de recreatiewoning al vóór 31 oktober 2003 als meerderjarige bewoonde. Bovendien is onder het huidige regime een overdracht van de persoonsgebonden omgevingsvergunning op een rechtsopvolger niet mogelijk. Dit maakt dat deze mogelijkheid voor veel bewoners van recreatieparken een lege huls is.

Persoonsgebonden gedoogbeschikking

Ten derde kan een gemeente een persoonsgebonden gedoogbeschikking verlenen waarin de gemeente aangeeft niet handhavend te zullen optreden tegen de (illegale) bewoning van de recreatiewoning. Dit is echter slechts onder strikte voorwaarden toegestaan en bovendien biedt deze derde optie voor de bewoner weinig rechtszekerheid.

De belangrijkste punten en wijzigingen van het Ontwerpbesluit op een rij

Het Ontwerpbesluit ziet op een wijziging van artikel 5.18 van het Bor en artikel 4, onderdeel 10 van Bijlage II van het Bor. In de kern maakt de wijziging mogelijk dat een omgevingsvergunning voor permanente bewoning van recreatiewoningen:

• (snel) kan worden verleend via de reguliere procedure uit afdeling 3.2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (“Wabo”);
• geldt voor de duur dat de aanvrager de omgevingsvergunning permanent bewoont;
• éénmalig kan worden overgedragen aan een rechtsopvolger onder algemene of bijzondere titel, zoals bedoeld in artikel 3:80 van het Burgerlijk Wetboek. Bewoners die na deze (eerste) rechtsopvolger permanent in de recreatiewoning willen wonen, kunnen opnieuw een omgevingsvergunning aanvragen;
• kan worden verleend als de recreatiewoning vóór 1 januari 2019 is gebouwd (in plaats van voor 31 oktober 2003 werd bewoond door een meerderjarige).

De wijziging biedt voor gemeenten dus de optie om een omgevingsvergunning te verlenen met persoonsgebonden karakter (de omgevingsvergunning geldt uitsluitend voor de bewoner) of een omgevingsvergunning met objectgebonden karakter (in die zin dat de vergunning éénmalig kan worden overgedragen aan een rechtsopvolger). Het Ontwerpbesluit bevat ook voorwaarden ten aanzien van beperkingen voor de vergunningverlening in verband met geluidseisen. Door de verlening van een omgevingsvergunning voor permanente bewoning, verandert de recreatiewoning immers in een geluidsgevoelig object. Om te voorkomen dat omliggende bedrijven daarom geluidsbeperkende maatregelen dienen te treffen, schrijft het tweede lid van artikel 5.18 onder a en b voor dat een omgevingsvergunning niet kan worden verleend in de nabijheid van (spoor)wegen, industrieterreinen en militaire terreinen waarbij het geluid op de gevel van de recreatiewoning de voorkeurswaarde uit de Wet geluidhinder of het Besluit geluidhinder overschrijdt.[2] Hierbij is een uitzondering gemaakt op gemeentelijke wegen, zodat het aan het gemeentelijk bevoegd gezag is om in het kader van een goede ruimtelijke ordening een evenwichtige afweging te maken.

(On)wenselijkheid verruiming opties legalisatie

Het Ontwerpbesluit is het resultaat van de aangenomen motie Koerhuis en Van Eijs (“Motie”) van een jaar geleden, waarin de regering is verzocht om sneller permanente bewoning van recreatiewoningen toe te staan. Daarbij is tevens verzocht om mogelijk te maken dat objectgebonden omgevingsvergunningen kunnen worden afgegeven. Op die manier kunnen meer mensen in aanmerking komen voor de (legale) permanente bewoning van recreatiewoningen. Krachtens de Motie zou dat een gewenste ontwikkeling zijn, onder meer omdat een deel van de bewoners van recreatieparken noodgedwongen een extra adres aanhoudt. Dit voert de bestaande druk op de woningmarkt verder op. Volgens de Nota van Toelichting bij het Ontwerpbesluit is een verruiming tevens wenselijk zodat gemeenten meer zicht krijgen op de bewoners van recreatiewoningen. Deze kennis kan vervolgens worden vertaald naar de reguliere woningbouwopgave. [3]

Niet iedereen denkt echter positief over het Ontwerpbesluit. Inmiddels heeft de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (“VNG”) in een reactie laten weten het Ontwerpbesluit onwenselijk te vinden. Kort samengevat is het Ontwerpbesluit volgens de VNG onzorgvuldig, te algemeen en disproportioneel. Bovendien zou het Ontwerpbesluit lopende (transformatie)projecten van decentrale overheden ondermijnen. Het bezwaar van de VNG ziet tevens op het mogelijk maken van permanente bewoning in recreatiegebieden (veelal bossen, op de hei of aan de kust), waar uitbreiding van het stedelijk gebied niet altijd wenselijk wordt geacht. Ook het Interprovinciaal Overleg (IPO) en brancheorganisatie HISWA-RECRON scharen zich achter de kritiek van de VNG.

Nu de VNG niet positief staat tegenover het Ontwerpbesluit, speelt de vraag wat de mogelijkheden van gemeenten zijn om regie te voeren in geval dat het Ontwerpbesluit toch wordt aangenomen.

Enkele mogelijkheden van gemeenten en provincies om regie te voeren

Gemeenten behouden ten aanzien van de beoordeling van de aanvraag van een omgevingsvergunning voor permanente bewoning van recreatiewoningen beleidsruimte. Vergunningverlening op grond van artikel 2.12, eerste lid Wabo betreft immers een discretionaire bevoegdheid van de gemeente. Door het opstellen van beleidsregels kan de gemeente regie voeren over de wijze waarop wordt omgegaan met deze bevoegdheid. De opgestelde beleidsregels kunnen vervolgens volgens de Nota van Toelichting op het Ontwerpbesluit – voor wat betreft de inhoud – worden meegenomen bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet.[4] Daarnaast kunnen gemeenten voorschriften verbinden aan de omgevingsvergunning op grond van artikel 2.22, tweede lid Wabo.

De VNG staat echter kritisch tegenover de opgave om binnen een korte tijd beleid te moeten formuleren om vergunningaanvragen adequaat te kunnen beoordelen. Tevens stelt de VNG dat opgesteld beleid na inwerkingtreding van de Omgevingswet – wegens gewijzigde procedures – moet worden herformuleerd, wat inefficiënt zou zijn. Het is nog maar de vraag of de toezegging in de Nota van Toelichting dat het ministerie van BZK een handreiking opstelt met handvatten voor het opstellen van beleidsregels voldoende aan deze bezwaren tegemoet komt.[5]

Naast het voorgaande geldt momenteel dat de omgevingsvergunning niet in strijd mag worden verleend met de ter plaatse geldende provinciale verordeningen als bedoeld in artikel 4.1 van de Wet ruimtelijke ordening (“Wro”). Een uitzondering hierop geldt als met toepassing van artikel 4.3 Wro een ontheffing is verleend. Nu onder de Omgevingswet geen overgangsrecht is geregeld voor bestaande provinciale verordeningen, kan tevens worden bevraagd in hoeverre het vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet vaststellen van een provinciale verordening soelaas biedt. Onder de Omgevingswet worden de provinciale verordeningen vervangen door de omgevingsverordening. De gedeputeerde staten van de provincie kunnen dan in door hen aangewezen gevallen het recht van advies en instemming hebben bij beslissingen op aanvragen om een omgevingsvergunning voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten.[6]

Relatie tot de Omgevingswet

Onder de Omgevingswet krijgen gemeenten meer ruimte om snel en flexibel af te wijken van het geldende omgevingsplan (het nieuwe bestemmingsplan), om tijdelijke functies aan locaties toe te kennen en kunnen zowel objectgebonden als persoonsgebonden omgevingsvergunningen worden verleend voor het bewonen van recreatiewoningen. Ook kan het bevoegd gezag bepalen of het de vergunning voor het toestaan van permanente bewoning van een recreatiewoning voor een bepaalde termijn wil verlenen of niet.

Voorts volgt uit de Nota van Toelichting bij het Ontwerpbesluit dat in verband met de beoogde inwerkingtreding van de Omgevingswet en de huidige druk op de woningmarkt – vooruitlopend op de inwerkingtreding van de Omgevingswet – is gekozen voor een snelle aanpassing van het Bor binnen de bestaande wettelijke basis. Uit het overgangsrecht volgt dat met toepassing van het Ontwerpbesluit verleende omgevingsvergunningen op grond van artikel 4.13 Invoeringswet Omgevingswet worden geëerbiedigd.

De VNG stelt zich – gezien de ruimere mogelijkheden onder de Omgevingswet die naar verwachting binnenkort zullen gelden – op het standpunt dat het nut en de noodzaak ontbreekt om vooruitlopend op de inwerkingtreding van de Omgevingswet het Ontwerpbesluit vast te stellen.

Tot slot

Door de actualisering en uitbreiding van de mogelijkheden om permanente bewoning van recreatiewoning toe te staan komen aanzienlijk meer personen in aanmerking voor een daartoe strekkende omgevingsvergunning. Dit kan de woningcrisis op een positieve manier beïnvloeden, in die zin dat permanente bewoners van een recreatiewoning na verkrijging van een omgevingsvergunning niet langer een ‘reguliere’ woning aan hoeven te houden. Ook is denkbaar dat de verruiming ruimte biedt voor woningzoekenden die gezien de oververhitte woningmarkt (tijdelijk) moeten uitwijken naar alternatieven. Gebleken is echter dat de VNG niet staat te trappelen. Wij zijn erg benieuwd naar de visie van de Tweede Kamer!

[1] Zie ook Nota van Toelichting Ontwerpbesluit, p. 4.

[2] Nota van Toelichting Ontwerpbesluit, p. 6.

[3] Nota van Toelichting Ontwerpbesluit, p. 3.

[4] Nota van Toelichting Ontwerpbesluit, p. 13.

[5] Nota van Toelichting Ontwerpbesluit, p. 13.

[6] Artikel 16.15a van de Omgevingswet en artikel 4.25, derde lid, van het Omgevingsbesluit.

‍